1月27日，江苏省委农村工作会议在南京召开，会议对“大力发展农业新质生产力”“创造乡村优质生活空间”等作出部署。

为落实相关部署，江苏将如何强化乡村发展用地保障，推进乡村全面振兴？对此，江苏省自然资源厅印发了《江苏省乡村建设用地保障工作指引（2025版）》（下称《指引》）并随会发放，在坚决守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，围绕“乡村建设用地全链条要素保障”这一主线，构建全链条用地保障体系，为乡村振兴“破解”空间制约。

锚定乡村发展核心需求

乡村振兴，规划是前提，用地是关键。《指引》首次清晰划定了适用边界，将城镇开发边界外的乡村居住用地、一二三产业融合发展等产业项目用地、公共服务和公用设施用地等尽数纳入保障范围，尤其将村庄建设边界外确需单独布局的“点状用地”纳入政策覆盖，填补了以往部分乡村建设项目用地无据可依的空白，让乡村各类建设活动有了明确的用地遵循和支撑。

在国土空间规划引领层面，《指引》倡导结合乡村实际，分层分类编制村庄规划，允许通过动态优化、规划“留白”等灵活方式，提升乡村空间布局的适配性。对暂未编制村庄规划的区域，可依据“通则式”管理规定推进项目落地，有效破解了以往因规划覆盖不足导致的项目“卡壳”难题。

“县级可预留一定比例的乡村新增建设用地规模作为机动指标，这一举措能精准对接特殊选址项目需求。”江苏省自然资源厅用途管制处一级调研员陈晓峰解读时坦言，这将切实化解乡村公共服务设施、新产业新业态项目落地的用地难点，让政策更贴民心、更具实效。

以南京市高淳区为例，当地通过盘活闲置集体经营性建设用地，已推动16块“沉睡地”成功入市，为农民集体带来4000多万元收益，让闲置土地资源转化为带动村民增收的“活资产”。这种兼顾耕地保护与农民增收的双赢模式，恰好契合了《指引》的核心初衷，也为全省乡村土地盘活提供了可复制的样本。

全链条优化用地保障路径

围绕用地保障的关键环节，《指引》从审批、供应、登记等核心节点发力，推出一系列接地气的创新举措，既提升政务服务效能，又为乡村建设减负提速。

在审批流程优化上，明确乡村建设项目可免办用地预审与选址意见书，同步推行用地用林合并审批，并明确了按原地类管理的情形，大幅压缩办理时限，让用地主体和基层干部少跑腿、项目早落地。

土地供应模式的多元化创新，成为一大亮点。《指引》明确乡村建设项目可根据实际需求，灵活选用国有或集体建设用地，支持跨用途、跨宗地、跨权属的组合供应模式，允许同一主体整合利用相邻的集体经营性建设用地和国有建设用地。对符合条件的项目，还可实施“带条件”供地，将产业类型、环保标准、投资规模等要求纳入监管协议，既保障土地高效利用，又守住发展底线。

宿迁市宿豫区的探索为这一政策落地提供了范本，该区新庄镇通过全域土地综合整治，成功腾挪出970亩建设用地，结合“镇村联编”规划，推动工业项目向园区集中、三产业态向融合发展转型，不仅优化了乡村空间布局，还带动30亿元项目落地。《指引》的出台，将为这类基层探索提供更清晰的政策支撑，进一步激活乡村土地资源的潜在价值。

筑牢规范运行防线

为确保政策真正落地见效、惠及民生，《指引》强化服务与监督双重保障，明确构建“政府负责、部门协同、公众参与、社会监督”的工作机制。要求各市县进一步优化审批流程、提升服务效能，在做好用地保障的同时，加强全程用途管控和动态监管，既为乡村发展保驾护航，又确保乡村建设用地合法规范使用，让每一寸土地都用在实处。

在确权登记环节，《指引》详细明确了不动产登记所需材料、办理路径和具体方式，全面推行建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、不动产权证“三证齐发”服务，让项目主体少走弯路。同时规范集体经营性建设用地入市登记和抵押权登记流程，为乡村土地流转、融资贷款打通制度梗阻，切实维护好农民和村集体的合法权益。

新华日报·交汇点记者 姚政宇